Solução de Consulta Interna
Cosit
nº 13, de 17 de dezembro de 2021
(Publicado(a) no Boletim de Serviço da RFB de 12/01/2022, seção 1, página 1)
Origem DELEGACIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL EM GOVERNADOR VALADARES-MG
ASSUNTO: NORMAS DE ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
O pedido de parcelamento de débitos de responsabilidade do Município instituído pela Medida Provisória nº 574, de 2012, e pela Lei nº 12.810, de 2013, disciplinado pelas Portarias Conjuntas PGFN/RFB nº 4, de 2012, e nº 4, de 2013, deve ser subscrito pelo representante legal (“rectius”, presentante) do ente político, ou seja, alternativamente, pelo Prefeito Municipal, por procurador público municipal, se houver cargo de carreira efetivo, sem necessidade, neste caso, de apresentação de instrumento de mandato, em vista da representação “in re ipsa”, ou por advogado privado ou qualquer outro mandatário, desde que, nessa última hipótese, estejam munidos de procuração outorgada pelo Chefe do Poder Executivo que confira poderes especiais para a prática de todos os atos necessários à formalização do parcelamento.
Outrossim, segundo posição majoritária da doutrina e da jurisprudência, em razão do princípio constitucional da separação dos Poderes, é inexigível autorização legislativa para celebração de termo de confissão e parcelamento de débitos tributários por parte da Administração Municipal, visto tratar-se de função típica do Executivo.
Nada obstante, se, na análise de caso concreto, a unidade local da Receita Federal do Brasil constatar que haja lei municipal, ordinária ou orgânica, que exija autorização legislativa para tanto, deverá o Fisco solicitar ao citado representante legal que comprove o atendimento de tal condição, a menos que este colacione decisão judicial vigente que afaste o cumprimento daquele requisito por parte da Municipalidade.
Dispositivos Legais: Constituição da República, arts. 2º e 60, § 4º, inciso III, 131 e 132; Lei Complementar nº 101, de 2000, arts. 15, 16, 17, 27, 29, 32 e 37; Lei nº 5.869, de 1973 (Código de Processo Civil de 1973), art. 12, inciso II; Lei nº 8.666, de 1993, art. 17, inciso I; Lei nº 13.105, de 2015 (Código de Processo Civil de 2015), arts. 75, inciso III, e 105; Pareceres PGFN/CAF nº 2.242, de 2002; nº 1.775, de 2003; nº 230 e nº 307, de 2010; nº 734 e nº 2.476, de 2011.
Examina-se consulta interna apresentada pela Delegacia da Receita Federal do Brasil em Governador Valadares, em Minas Gerais. Afirma a peticionante ter dúvidas sobre o disposto no art. 5º, incisos II e III, alínea “b”, da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 4, de 3 de agosto de 2012, e no art. 6º, incisos II e III, alínea “b”, da sua homóloga de nº 4, de 24 de maio de 2013, atos esses que versam sobre parcelamento de débitos relativos ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – Pasep e às contribuições sociais de que cuidam as alíneas “a” e “c” do parágrafo único do art. 11 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas autarquias e fundações públicas, previsto na Medida Provisória nº 574, de 28 de junho de 2012, e na Lei nº 12.810, de 15 de maio de 2013.
2. Em seguida, de chofre, a requerente formula estes quesitos: i) o Titular do Poder Executivo Municipal tem competência para firmar parcelamento em nome do Município? ii) a expressão “poderes especiais”, constante do art. 5º, inciso II, e do art. 6º, inciso II, das Portarias Conjuntas PGFN/RFB nº 4, de 2012, e nº 4, de 2013, respectivamente, refere-se a autorização legislativa da Câmara Municipal (por exemplo, lei municipal que autorize o Prefeito a firmar o parcelamento)? iii) Necessita o Edil de autorização legislativa para celebrar parcelamento, em nome do Município, relativo a débitos administrados pela RFB e pela PGFN?
3. A peticionária esclarece não ter dúvidas de que o Prefeito e também o procurador (advogado) público municipal são representantes legais do Município, e que esse profissional da advocacia pública dependeria, a seu sentir, de poderes especiais, conferidos pelo Executivo (não se tratando de autorização legislativa), para firmar parcelamento, mediante ato de delegação ou procuração específica.
4. No tocante à exigência ou não de autorização legislativa (por exemplo, lei municipal) para que o Chefe da Administração Municipal ou o procurador (causídico) público municipal possam formalizar termo de parcelamento de débitos, sustenta a pleiteante haver entendimentos contrários, expostos abaixo.
5. Recorda que, de acordo com o art. 5º, inciso II, da Constituição Federal, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei. Depois disso, colaciona ementas de v. arestos proferidos por Tribunais Regionais Federais sobre a espécie, importando destacar estes seus excertos: “desnecessidade de autorização legislativa para que o Prefeito possa confessar os débitos da Municipalidade, diante do permissivo do art. 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal”; “desnecessidade de autorização da Câmara de Vereadores para que o Prefeito possa firmar acordo de parcelamento nos termos da Lei nº 9.639, de 1998”; “a confissão de dívida pelo Chefe do Executivo Municipal possui respaldo na legislação tributária e administrativa que rege a matéria, sendo completamente desnecessária a autorização do ato através de lei municipal específica”; “os atos que visam ao pagamento de créditos tributários já vencidos são de natureza administrativo-ordinária, e, como tais, prescindem de autorização legislativa, vez que seria descabido admitir que o Poder Legislativo realizasse injustificável ingerência na competência daquele agente político” e “é despiciendo exigir, com supedâneo na Lei Orgânica do Município em tela, autorização legislativa para que seu Prefeito possa renunciar a direitos e confessar débitos de dita Municipalidade, haja vista o permissivo constitucional”.
6. Alega que, por outro lado, o motivo da exigência da autorização legislativa em questão é o fato de que a adesão ao parcelamento implica renúncia ao questionamento do débito, e, em se tratando da Municipalidade, cujo titular pode até mesmo ser substituído por pessoa de corrente política diversa, há risco de que a Prefeitura Municipal, sob nova administração, venha eventualmente questionar o parcelamento formalizado durante gestão anterior. Lembra que a adesão ao parcelamento também acarreta autorização para desconto de parcelas do FPM, a teor do art. 3º da Lei nº 12.810, de 2013, o que traz reflexos no orçamento municipal, pelo que o ato não poderia, a seu ver, ser praticado pelo Chefe do Executivo sem autorização, sob pena de nulidade.
7. Transcreve o disposto no art. 5º, incisos II e III, alínea “b”, da referida Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 4, de 2012, segundo os quais o pedido de parcelamento deverá ser assinado pelo representante legal com poderes especiais para a prática do ato, nos termos da lei, e ser instruído com documento de identificação e demonstração de competência do representante legal do ente político para firmar o parcelamento.
8. Entende que os poderes especiais para a prática do ato em comento devem estar previstos em lei municipal específica para o pedido de parcelamento, ou, ainda, em lei municipal genérica que autorize o Alcaide a aderir a parcelamentos perante a União, em nome do Município. Assinala que, eventualmente, pode-se aceitar que tal previsão seja veiculada na Lei Orgânica Municipal.
9. Frisa haver discussões judiciais em que os Municípios visam a rescindir os parcelamentos avençados com a União, alegando nulidade em virtude da inexistência de autorização legislativa para o parcelamento.
10. A final, destaca, novamente, que o art. 5º da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 4, de 2012, exige, a seu ver, autorização legislativa para que o Mandatário Municipal formalize a adesão da Prefeitura ao parcelamento.
12. Inicialmente, cumpre sublinhar que, com efeito, o art. 5º, incisos II e III, alínea “b”, da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 4, de 2012, e o art. 6º, incisos II e III, alínea “b”, da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 4, de 2013, dispõem que o pedido de parcelamento nelas tratado deverá ser assinado pelo representante legal com poderes especiais para a prática do ato, nos termos da lei, e instruído com documento de identificação e demonstração de competência do representante legal do ente político para firmar o parcelamento, conforme a legislação correlata.
13. Nesse diapasão, cabe lembrar que o Código de Processo Civil (CPC) vigente à época da consulta, instituído pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, estabelecia, no seu art. 12, inciso II, relativamente à capacidade processual (legitimatio ad processum) dos Municípios, um sistema de dupla representatividade, nestes termos:
Art. 38. A procuração geral para o foro, conferida por instrumento público, ou particular assinado pela parte, habilita o advogado a praticar todos os atos do processo, salvo para receber citação inicial, confessar, reconhecer a procedência do pedido, transigir, desistir, renunciar ao direito sobre que se funda a ação, receber, dar quitação e firmar compromisso. (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994). (destaques nossos).
14. Disposições semelhantes encontram-se previstas nos arts. 75, inciso III, e 105 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, que aprovou o novo CPC, o qual entrou em vigor em 18 de março de 2016 (art. 1.045).
15. Verifica-se que o supratranscrito art. 12 do Digesto Processual de 1973, vigente à época do prazo para opção, indicava uma série de entes, estabelecendo como serão eles “representados em juízo”. Para abalizada doutrina, na verdade, não se trata de representação, mas sim de “presentação”. Sucede que, para essa corrente, os atos dos órgãos e agentes dos Municípios são atos desse próprio ente político. Não haveria, como na representação, uma pessoa agindo em nome de outra. Assim corrobora Pontes de Miranda:
(...), na comparência da parte por um órgão, não se trata de representação, mas de presentação. O órgão presenta a pessoa jurídica: os atos processuais do órgão são atos dela, e não de representante. (...) As pessoas jurídicas precisam de órgãos, tanto quanto as pessoas físicas precisam ter boca, ou, se não podem falar, mãos, ou outro órgão pelo qual exprimam o pensamento ou o sentimento. (...) Os diretores das pessoas jurídicas que assinam a declaração universal de vontade, ou a declaração bilateral ou multilateral de vontade, não estão a praticar ato seu, pelo qual representem a pessoa jurídica. Estão a presentá-las, a fazê-las presentes.. 1 (1 Cfr. Comentários ao Código de Processo Civil. 5. ed., t. I, Rio de Janeiro: Forense, 1997, pp. 219-220.)
O Código de Processo Civil (Lei nº 5.869, de 1973) declara que o Município será representado em juízo, ativa e passivamente, por seu prefeito ou procurador (art. 12, II) (...). Ao representante do Município – prefeito ou procurador judicial – não se exige procuração ad judicia porque a representação, decorrendo de preceito legal, dispensa qualquer outro instrumento além do título de nomeação, ‘o qual não há necessidade de ser junto aos autos por se presumir conhecido’, como dizem os processualistas. Não havendo o cargo de procurador do Município, mister é que o prefeito contrate um causídico legalmente habilitado a advogar, e, nesse caso, deverá outorgar-lhe procuração para ingressar em juízo em nome da Municipalidade. 2 (2 Cfr. Direito Municipal Brasileiro. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 554.)
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (grifamos).
18. Depreende-se que o texto constitucional não contemplou a existência de uma carreira pública de procurador municipal, ocupante de cargo efetivo, talvez pela grande dificuldade prática de obrigar a instituição de Procuradorias, em face da notória escassez de recursos financeiros que afeta a maioria das Municipalidades.
19. Por via de consequência, nos casos de Municípios desprovidos de uma carreira de procuradoria jurídica pública, estes são representados por advogados privados ou outras pessoas, desde que munidos de instrumento de mandato.
20. Acerca da prescindibilidade do instrumento de mandato para os ocupantes de cargo público efetivo de procurador municipal, Hélio do Vale Pereira assinala:
...os procuradores públicos adquirem o poder de representação pela só condição funcional, o que os desonera de apresentação de instrumento de mandato. Seria contraditório que detivessem aquela qualidade por decorrência normativa e simultaneamente houvessem de comprovar poder de representação volitivo. A procuração é materialização de negócio jurídico, circunstância incompatível com a natureza da relação que se estabelece entre o órgão público e seus procuradores. Seu poder de representação está in re ipsa. Não por acaso, descabe substabelecimento dos poderes advindos da lei decorrentes da nomeação (fato que, mesmo inesperado, acontece no cotidiano forense).3 (3 Cfr. Manual da Fazenda Pública em Juízo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.82).
21. Na relatoria do Recurso Extraordinário nº 835.100-SP, o Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, assim se manifestou:
Como se sabe, os Municípios, em juízo ou fora dele, são representados, institucionalmente, por seus Prefeitos ou respectivos Procuradores municipais, consoante expressamente determinado pelo art. 12, II do CPC.
Isso significa, portanto, que as intimações, em sede processual, para se reputarem válidas, notadamente quando se cuidar de entes estatais (como os Municípios, p. ex.), deverão indicar o órgão que os represente, sob pena de absoluta ineficácia jurídica desse ato de cientificação.
O que se impõe, desse modo, considerado o contexto da presente causa, é que sempre conste, da publicação oficial do ato decisório, a necessária referência aos já mencionados órgãos de representação institucional dos entes públicos (os procuradores municipais, no caso), os quais, por efeito de determinação legal, qualificam-se, independentemente da outorga do concernente instrumento de mandato judicial, como representantes (ou presentantes), em juízo, dos Municípios, pois, como se sabe, “Os procuradores da Fazenda Pública e das autarquias não necessitam juntar procuração em processos judiciais, por se presumir conhecido o mandato pelo seu título de nomeação” (RT 495/86).
Enfatize-se, por oportuno, que esse entendimento - que dispensa, para fins de representação, a outorga do mandato judicial aos membros integrantes das Procuraturas públicas - reflete-se, por igual, na jurisprudência dos Tribunais em geral (RT 299/362 – RT 370/249) e na do Supremo Tribunal Federal, em particular:
“Advocacia de Estado: dispensa de procuração dos seus integrantes, que a L. 8.906/94 não afetou, sequer antes do advento do art. 9º da L. 9.469/97, que apenas explicitou corolário de seu regime, que não é de mandatário, mas de órgãos de representação (rectius, de presentação) em juízo das entidades públicas respectivas.”
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DO ESTADO E DAS SUAS AUTARQUIAS. A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DO ESTADO, POR SEUS PROCURADORES, DECORRE DE LEI. POR ESTA RAZÃO, DISPENSA-SE A JUNTADA DE INSTRUMENTO DE MANDATO EM AUTOS DE PROCESSO JUDICIAL (...)”
22. Acrescente-se que inexiste qualquer previsão no sobredito art. 38 do CPC de 1973 a exigir a atribuição de poderes especiais para o procurador público municipal, visto que, por tratar-se de representação in re ipsa, a teor do art. 12, inciso II, do Diploma Processual de 1973, não há a necessidade de outorga de mandato especial para agir.
23. Diante do exposto, é forçoso inferir que a regra contida nas portarias em apreço que determina que o pedido de parcelamento deve ser assinado pelo representante legal do ente público, com poderes especiais para a prática do ato, nos termos da lei, é de ser compreendida no sentido de que tal pedido tem de ser subscrito, alternativamente: i) pelo próprio Prefeito Municipal; ii) por procurador público municipal, ocupante de cargo efetivo, se houver, sem necessidade de apresentação de instrumento de mandato, e iii) (no caso de inexistir procuradoria pública municipal), por advogado privado ou qualquer outra pessoa autorizada, desde que munidos de procuração outorgada pelo Chefe do Executivo que confira poderes especiais para a prática de todos os atos necessários à formalização do parcelamento.
DA DEMONSTRAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO REPRESENTANTE LEGAL DO MUNICÍPIO PARA FIRMAR PARCELAMENTO, NOS TERMOS DA LEGISLAÇÃO CORRELATA
24. Ora bem. Lado outro, passa-se a abordar a questão da necessidade ou não de autorização legislativa para celebração, pela Administração Citadina, de parcelamento de débitos tributários, tendo em conta a existência de diversas leis municipais, quer ordinárias, quer orgânicas, a exigirem o cumprimento de tal requisito, leis essas que devem ser necessariamente observadas, inclusive pela Receita Federal do Brasil, diante de casos concretos de pedidos de parcelamento, a não ser que a Prefeitura interessada traga à colação decisão judicial vigente que afaste expressamente tal obrigatoriedade.
25. Gize-se que o princípio da independência dos Poderes, inscrito no art. 2º da Constituição, é protegido por cláusula pétrea, a teor do art. 60, § 4º, inciso III, da mesma Carta. Assim sendo, vigora o princípio da indelegabilidade de atribuições, segundo o qual um órgão só poderá exercer atribuições do outro se e quando houver expressa previsão para tanto.
26. À guisa de exemplo, recorde-se que o art. 17, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, prevê que a alienação de bens imóveis da Administração Pública depende de autorização legislativa.
27. Em outras hipóteses, porém, é firme a jurisprudência quanto à inconstitucionalidade da exigência de autorização legislativa para celebração de acordos, convênios e outros ajustes, visto tratar-se de função típica do Poder Executivo. Se não, vejamos:
CONSTITUCIONAL. CONVÊNIOS E DÍVIDAS DA ADMINISTRAÇÃO: AUTORIZAÇÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA: INCONSTITUCIONALIDADE. Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, inciso XXVI do artigo 53, e § 2º do artigo 82. I. - Norma que subordina convênios e dívidas da administração à aprovação da Assembléia Legislativa: inconstitucionalidade, porque ofensiva ao princípio da independência e harmonia dos poderes. C.F., art. 2º. Precedentes do STF. II. - Inconstitucionalidade do inc. XXVI do art. 53, e § 2º do art. 82, ambos da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. III. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 177/RS, Relator Min. Carlos Velloso, julgamento em 01/07/1996, Tribunal Pleno do STF, DJU de 25-10-1996, p. 41026)
CONSTITUCIONAL. CONVÊNIOS, ACORDOS, CONTRATOS, AJUSTES E INSTRUMENTOS CONGÊNERES. APROVAÇÃO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA: INCONSTITUCIONALIDADE.
I – Normas que subordinam convênios, ajustes, acordos e instrumentos congêneres celebrados pelo Poder Executivo estadual à aprovação da Assembléia Legislativa: inconstitucionalidade.
II – Suspensão cautelar da Lei nº 10.865/98, do Estado de Santa Catarina.” (Origem: ADIMC-1865/SC; pub. DJ. DATA: 12/03/99 – PP. 00002 EMENT. VOL.-01942-01 PP-00102; Rel. Min. Carlos Velloso; Julg. 04/02/1999 – Tribunal Pleno)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e § 1º do artigo 15, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989.
- Os incisos XIII e XIX do artigo 71 da Constituição do Estado da Bahia são ofensivos ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da Constituição Federal) ao darem à Assembléia Legislativa competência privativa para a autorização de convênios, convenções ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado ou a aprovação dos efetivados sem autorização por motivo de urgência ou de interesse público, bem como para deliberar sobre censura a Secretaria de Estado.”. (Classe/origem: ADI-462/BA, pub. DJ. data: 18/02/2000, Rel. Min. Moreira Alves, jul. 20/08/1997 – Tribunal Pleno)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO DE PASSO FUNDO. CONVÊNIOS, CONSÓRCIOS E CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO. SUJEIÇÃO À APROVAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ART. 5.º, DA CE. NECESSIDADE DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO INCISO XII, DO ART. 72, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PASSO FUNDO. PRESENTE O FUMUS BONI IURIS E O PERICULUM IN MORA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. AÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 1. A jurisprudência desta Corte e do Supremo Tribunal Federal tem entendido que as disposições das Leis Orgânicas municipais, que condicionam a realização de convênios, consórcios e contratos, pela Administração dos Municípios, à aprovação dos respectivos Poderes Legislativos, são inconstitucionais por ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Sendo assim, inconstitucional o art. 72, XII, da Lei Orgânica do Município de Passo Fundo, que prevê que os consórcios realizados pelo ente municipal com a União e o Estado dependem de aprovação da Câmara Municipal. Regra esta que ofende as prerrogativas e usurpa a competência do Chefe do Executivo municipal e gera embaraços à governabilidade do Município. 3. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (TJRS, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70013552476, julgada em 25 de setembro de 2006, Relator o eminente Des. Wellington Pacheco Barros)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO NORTE. EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO PRÉVIA DA CÂMARA DE VEREADORES PARA QUE O PREFEITO POSSA CELEBRAR CONVÊNIOS, CONSÓRCIOS OU ACORDOS QUE ACARRETEM ENCARGOS OU COMPROMISSOS GRAVOSOS AO PATRIMÔNIO MUNICIPAL. Ofensa ao princípio da independência e harmonia dos poderes e ás prerrogativas do Prefeito Municipal consubstanciados nos artigos 5º, 8º, 10 e 82, II, e XXI, da Constituição Estadual. Ação julgada procedente. (TJRS, Ação Direita de Inconstitucionalidade nº 70010778389, julgada em 11 de abril de 2005)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. APROVAÇÃO LEGISLATIVA. SEPARAÇÃO DE PODERES.
A dependência de autorização legislativa para a celebração de convênios ofende o princípio da separação de poderes, por representar ingerência indevida em atividade típica do Executivo. Defere-se a cautelar. (TJMG; Número do processo: 1.0000.06.4410483/000(1); Relator: Almeida Melo; Data do acórdão: 09 ago. 2006; Data da publicação: 29 set. 2006)
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da Lei Orgânica do Município de Guaraciaba (artigo 10, inciso XL, artigo 47, inciso XIV, e artigo 48, inciso XI).
Celebração de acordos, convênios e outros ajustes pela Administração Municipal. Autorização legislativa. Inconstitucionalidade manifesta. Função tipicamente administrativa. Matéria de exclusiva alçada do Executivo. Competência do Legislativo restrita à fiscalização do ajuste e sua execução. Representação acolhida.
Inconstitucionalidade declarada. (TJMG; Número do processo: 1.0000.05.4192158/000(3); Relator: Herculano Rodrigues; Data do acórdão: 22 fev. 2006; Data da publicação: 22 mar. 2006)
28. Tal entendimento também se aplica à celebração de parcelamento e confissão de dívida, porquanto esses atos são de competência exclusiva da Administração, prescindindo de autorização legislativa, sob pena de maltrato ao princípio constitucional da independência dos Poderes. Sobre o tema, este é o escólio de José Nilo de Castro:
Consequentemente, disposições de Lei Orgânica que atribuem à Câmara Municipal autorização (prévia ou a posteriori) do Legislativo para o Executivo assinar convênios, consórcios e outros ajustes, mesmo gravosos ao patrimônio municipal (a não ser que, nessa hipótese, inexistam dotações específicas ou mesmo inespecíficas no orçamento), são inconstitucionais, por atritarem, espetacularmente, o princípio da separação dos Poderes. Tais dispositivos vêm aparecendo nas Leis Orgânicas, conferindo à Câmara Municipal controle prévio e a posterior sobre convênios, consórcios e/ou outros ajustes entre pessoas jurídicas públicas ou privadas. Trata-se de mecanismos tendentes a limitar a ação do Executivo. 4 (grifo posto) (4 Cfr. Direito municipal positivo. 6. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 57).
TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PARCELAMENTO. FPM - FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DE MUNICÍPIO. RETENÇÃO. PREFEITO. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. DESNECESSIDADE. EC 03/93.
1 - Com efeito, a então vigente redação do parágrafo único do art. 160 da CF/88, dada pela Emenda Constitucional 03/93, permitia a possibilidade de bloqueio de recursos destinados ao Município inadimplente para com as autarquias federais, pelo que não há falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade.
2 - Ademais, na hipótese concreta, o Município autor possuía débitos para com o INSS que foram regularmente reconhecidos em acordo de parcelamento, no qual o Município comprometeu-se a amortizar a dívida passada, mediante retenções a serem efetivadas nas verbas do FPM, além de honrar suas obrigações daquele momento em diante, sujeitando-se, caso contrário, a novas retenções no FPM pertinentes às obrigações correntes.
3 - Também, inexistente lei municipal que vedasse o parcelamento, não há falar em necessidade de autorização legislativa, pois a transação levada a efeito beneficia o município e foi realizado por seu representante.
4 - Assim já decidiu este TRF1: Ementa: "DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. FUNDO NACIONAL DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. RETENÇÃO. Diante da nova redação do parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal, dada pela EC 3/93, é legítimo o bloqueio de quota destinada ao Município, oriunda do Fundo de Participação dos Municípios, em decorrência de descumprimento de acordo de parcelamento de débito. (...)" (AMS 1999.33.00.010803-0/BA - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA - Relator: JUIZ HILTON QUEIROZ - QUARTA TURMA Publicação: DJ p.61 de 22/10/2001 Data da Decisão: 07/08/2001.) 5 - Aliás, como bem assinalado na AC 200683030000650,AC - Apelação Civel - 389801, Relator(a) Desembargador Federal Francisco Wildo - TRF5 - Primeira Turma Fonte DJ - Data::27/10/2006 - Página::1058 - Nº::207, "A necessidade de autorização do legislativo para que o Prefeito pratique ato de natureza ordinária representa indevida ingerência do Poder Legislativo na competência do Executivo, sendo Pertinente a aplicação da parêmia do direito que preceitua que "ninguém deve beneficiar-se da própria torpeza", haja vista que o autor pretende suspender as retenções decorrentes de acordo livremente pactuado."
(TRF 1; Apelação Cível nº: 00014195319974013700; Relator: Juiz Federal Grigório Carlos dos Santos; Data do acórdão: 24 ago. 2012)
EMENTA: FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO. RETENÇÃO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. LANÇAMENTO. CONFISSÃO. AUTORIZAÇÃO PELA CÂMARA MUNICIPAL. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. LIMITAÇÃO DE PERCENTUAL. SELIC. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO DA CF. ART. 33, § 7º DA LEI Nº 8.212/91. LEI Nº 9.639/98. MP Nº 2.187-13/2001.
A retenção do Fundo de Participação do Município exige lançamento fiscal prévio, nos termos das reiteradas decisões desta Turma. Consoante o artigo 33, § 7º da Lei nº 8.212/91 a constituição do crédito da seguridade social se dá, pela notificação do débito, por auto-de-infração, por confissão ou por documento declaratório de valores devidos e não recolhidos.
No caso, o prefeito municipal firmou o Lançamento de Débito Confessado. O crédito tributário resta inequivocamente constituído. Autoriza a retenção do FPM, nos termos do artigo 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição.
A confissão de dívida tributária não é operação de crédito, portanto, prescinde da previa autorização pela Câmara Municipal.
A confissão do crédito tributário não viola o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda o Prefeito a, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
O crédito previdenciário é pré-existente e decorrente de imposição legal. As disposições da Lei nº 9.639/98, com as alterações ditadas pela MP nº 2.187-13/2001, não se aplicam ao Autor porquanto e confissão e o parcelamento foram firmados após a data limite de opção. Dessa forma, não se aplica a regra que limita a retenção em 9% do fundo.
A previsão para incidência em cada prestação mensal de juros equivalentes à taxa SELIC consta do § 6º do referido art. 38 da Lei nº 8.212/91.
TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMBARGOS INFRINGENTES. TERMO DE AMORTIZAÇÃO DE DÍVIDA FISCAL - TADF E TERMO DE PARCELAMENTO DE DÍVIDA FISCAL - TPDF FIRMADOS PELA PREFEITURA DO MUNICÍPIO COM O INSS. CONFISSÃO DE DÍVIDA. PRESCINDIBILIDADE DE AUTORIZAÇÃO DA CASA LEGISLATIVA. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE.
1 - O Município de Arapiraca/AL interpõe embargos infringentes contra acórdão da Segunda Turma desta Corte que proveu apelação do INSS, ao fundamento de ser escorreito o termo de confissão e parcelamento de dívida firmado pelo Prefeito da municipalidade recorrente, a despeito de não estar autorizado para tal pela Câmara de Vereadores. A decisão embargada (fls. 390/398), da lavra do Desembargador Francisco Barros Dias, o Relator, foi seguida pelo Desembargador Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado), restando vencido o Desembargador Francisco Wildo Lacerda Dantas (fl. 400).
4 - O Termo de Amortização de Dívida Fiscal, com os contornos traçados pela Lei nº 9.639/98, confere prazo de 240 meses para pagamento dos débitos tributários confessados, prevendo limitação razoável para a retenção do Fundo de Participação do Município, de nove pontos percentuais, nos termos do art. 1º1 daquele diploma legal, podendo ser reduzido tal índice em até seis pontos percentuais, desde que atendidas as condições do art. 3º2, não se apresentando, em linhas gerais, prejudicial ao ente federado. 5 - Ademais, não se sustenta a alegação de nulidade do acordo, amparada na ausência de autorização do Poder Legislativo, quando não se desincumbe o postulante de apontar especificamente quais os prejuízos dela decorrentes, ou seja, qual a tese jurídica segundo a qual seria indevido o tributo confessado, ou quais exercícios e valores estariam sendo ilegalmente cobrados pela autarquia previdenciária. Nesse ponto, chama a atenção o fato de ser a mesma pessoa, a Prefeita do Município de Arapiraca/AL, quem subscreve os acordos de parcelamento (conforme assinaturas de fls. 114, 123, 127, 148) e, contraditoriamente, confere procuração aos advogados da urbe para buscarem a anulação daquelas avenças, ao fundamento de que não detinha ela autorização do Poder Legislativo para agir em nome do Município, com a finalidade de impedir a retenção do FPM (fl. 8), na forma pactuada. 6 - Quanto à retenção do FPM, é cediço que a EC nº 29, de 13 de setembro de 2000, ao promover modificações na redação do parágrafo único do art. 1603 da CF, autorizou a União a condicionar a liberação de recursos destinados aos demais entes federados ao pagamento dos débitos que eles ostentem perante a Fazenda Pública, incluídos aí os devidos às suas autarquias. Embargos infringentes improvidos. (TRF 5; EI na Apelação Cível nº: 20048000008087001; Relator: Desembargador Federal Hélio Sílvio Ourem Campos; Data do acórdão: 21 mar. 2011)
29. Já que é notória a existência de leis municipais que reclamam autorização legislativa prévia para realização, designadamente, de qualquer operação de crédito pelo Poder Executivo, importa verificar se a confissão e o parcelamento de dívidas tributárias constituiriam operação de crédito, em face da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).
30. Observe-se que a confissão e o parcelamento de dívidas tributárias não podem ser considerados como operações assemelhadas às referidas no inciso III do art. 29 da LRF, as quais se caracterizam pela assunção de um compromisso financeiro novo. A confissão não cria despesa nova, pois se refere a uma despesa obrigatória e de caráter continuado que preexistia ao ato, na forma do art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000. Também o § 1º do art. 29 da LRF, que equipara o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação a operação de crédito, não é aplicável ao caso sob exame, de vez que a dívida confessada tem natureza tributária, ou seja, trata-se de obrigação decorrente de imposição legal, e não de disposição das partes, razão por que seu pagamento independe de qualquer autorização do Parlamento Municipal.
31. Ressalte-se que é assente o entendimento da PGFN no sentido de que a confissão e o parcelamento de débitos tributários não correspondem a uma operação de crédito, em conformidade com a Lei Complementar nº 101, de 2000. Em abono de sua tese, sustenta a Procuradoria que a LRF visa impedir que os entes da Federação se endividem de forma irresponsável, em desrespeito aos limites legais e sem a fiscalização dos órgãos competentes. Daí concluir aquela Procuratura que a citada lei, ao conceituar operação de crédito, exige o elemento volitivo do ente público em se endividar, ou seja, o ente federativo deve praticar determinado ato de vontade e, por meio dele, gerar um débito para os cofres públicos. Entende a PGFN que ausente, pois, o elemento volitivo no ato de endividamento, não há que falar em caracterização de operação de crédito para efeito do que dispõe a LRF. Ora, nesse sentido, pondera a PGFN que as dívidas decorrentes de obrigações tributárias independem de elemento volitivo, sendo resultantes de imposição legal, razão por que o seu reconhecimento e parcelamento não configuram operações de crédito, para os fins da LRF (confiram-se, por exemplo, os Pareceres PGFN/CAF nº 2.242, de 2002; nº 1.775, de 2003; nº 230 e nº 307, de 2010; nº 734 e nº 2.476, de 2011, cujas íntegras se encontram disponíveis na página daquele órgão na internet).
32.1. o pedido de parcelamento de que trata esta consulta interna deve ser subscrito, alternativamente: i) pelo próprio Prefeito Municipal; ii) por procurador público municipal de carreira, se houver, sendo dispensada, nesta hipótese, a apresentação de instrumento de mandato, tendo em vista a representação in re ipsa, e iii) (no caso de inexistir o cargo efetivo de procurador público municipal), por advogado privado ou qualquer outro mandatário, desde que munidos de procuração outorgada pelo Chefe do Poder Executivo que confira poderes especiais para a prática de todos os atos necessários à adesão ao parcelamento.
32.2. outrossim, como visto, segundo posição majoritária da doutrina e da jurisprudência, em razão do princípio constitucional da separação dos Poderes, é inexigível autorização legislativa para celebração de termo de confissão e parcelamento de débitos tributários por parte da Administração Municipal, visto tratar-se de função típica do Executivo.
32.3. nada obstante, se, na análise de caso concreto, a unidade local da Receita Federal do Brasil constatar que haja lei municipal, ordinária ou orgânica, que exija autorização legislativa para tanto, deverá o Fisco solicitar ao citado representante legal que comprove o atendimento de tal condição, a menos que este colacione decisão judicial vigente que afaste o cumprimento daquele requisito por parte da Municipalidade.
36. Aprovo a Solução de Consulta Interna. Encaminhe-se o e-processo à Delegacia da Receita Federal do Brasil de Governador Valadares, em Minas Gerais, e divulgue-se esta decisão na forma da Ordem de Serviço Cosit nº 1, de 8 de abril de 2015.
*Este texto não substitui o publicado oficialmente.